Home » AbrašMEDIA » Kako narod učestvuje u odlučivanju?
foto: AA

Kako narod učestvuje u odlučivanju?

Referendumska kampanja u Hrvatskoj o pristupanju Evropskoj uniji pokazala je da li i kako narod može učestvovati u odlučivanju i koji uslovi moraju biti ispunjeni da bi to bilo moguće. Kad je u pitanju Hrvatska, kampanja je više pokazala kako narod ne može učestvovati u odlučivanju, što je važna pouka za sve zemlje u regionu, koje pate od sličnog deficita demokratske kulture.

Piše: Goran Marković, AbrašMEDIA

Teorijske i ideološke dogme

Liberali su još u vrijeme priprema buržoaskih revolucija formulisali ideju narodne suverenosti. Vrhovna vlast u državi pripada narodu, a narod je ostvaruje preko svojih predstavnika u predstavničkom tijelu. Prema ovom konceptu predstavničke demokratije, narod ne učestvuje neposredno u vršenju vlasti. Vremenom je ovaj koncept relativizovan, u smislu da su prihvatani instituti neposredne demokratije, od kojih je najznačajniji referendum. Liberalna teorija nikad nije prihvatila neposrednu demokratiju kao značajan oblik učešća naroda u vršenju vlasti, već više kao nužnost koja se u izvjesnim situacijama ne može izbjeći.

Kad je referendum postao značajan oblik ispoljavanja narodne volje, mimo, a ponekad i protiv volje narodnih predstavnika, teoretičari su pohitali da umanje njegov demokratski potencijal i efektivnost. Isticalo se da narod nije sposoban i zainteresovan da neposredno odlučuje. On ne posjeduje potrebne informacije da bi donio kvalitetnu odluku, nema potrebna znanja, a i nije zainteresovan, pogotovo za pitanja globalne politike, koja su daleko od svakodnevnog života.

Pritom se zaboravljalo na dvije stvari. Prvo, ni narodni predstavnici nemaju posebna znanja da odlučuju o svim pitanjima iz nadležnosti parlamenta. Svaki poslanik jedva da može odlučivati o vrlo uskom krugu pitanja o kojima posjeduje znanja i za koja je zainteresovan, pa ipak niko ne dovodi u pitanje kompleks ideja na kojima počiva predstavnička demokratija. Također, ne može se tvrditi da narodni predstavnici raspolažu svim potrebnim informacijama da bi učestvovali u odlučivanju. Informacijama raspolažu dvije grupe – pripadnici državnog upravnog aparata, koji pripremaju donošenje odluka i bave se njihovim izvršavanjem, te pripadnici političke elite, koji treba da donesu političku odluku. Može se dogoditi, pogotovo ako državni činovnici imaju drugačiju ideološku orijentaciju od aktuelne vladajuće većine, da ni vodeći političari nemaju sve potrebne informacije za donošenje odluka.

Drugo, da li će narod biti informisan i zainteresovan, odnosno da li će biti ispunjeni subjektivni i objektivni uslovi za njegovo uspješno učešće u odlučivanju, zavisi i od toga da li društvo to omogućava. Ako je narod nepismen i neobrazovan, ili ako postoji monopol na informacije, onda je to nedostatak društvenog sistema, a ne narodna krivica. Da bi narod bio informisan i kompetentan da učestvuje u odlučivanju, mora raspolagati znanjima i informacijama. Njih uskraćuju vladajuće elite, ali njihovo sticanje onemogućava društveni sistem kao takav, u dužem vremenskom periodu. Narod, dakle, ne može odjednom doći do potrebnih znanja i informacija. To još uvijek ne znači da treba čekati neodređeno dugo na primjenu referenduma kao instituta neposredne demokratije. Političke elite uvijek mogu da opravdaju odbijanje organizovanja referenduma neznanjem i neinformisanošću građana, a da istovremeno ne stvaraju povoljne uslove da ovi nedostaci budu otklonjeni. Osim toga, građani ne mogu sticati iskustva u donošenju odluka, kao i znanja i informacije, drugačije osim praktikovanjem referenduma. Što se više referenduma organizuje, građani će imati veće iskustvo, biće „prinuđeni“ da, u svrhu učešća na tim referendumima, prikupljaju znanja i informacije.

Isto važi za zainteresovanost. Kao što nema poslanika koji je zainteresovan da odlučuje o svim zakonima, iako je to njegova dužnost, tako nema građanina koji je jednako zainteresovan da učestvuje na svakom referendumu. Zainteresovanost proističe iz dva faktora: interesa i političke kulture. Građani će biti zainteresovaniji da učestvuju na referendumima, ako je referendumska praksa relativno razvijena, ako su oni dotad imali prilike da u njima učestvuju barem povremeno i ako postoji svijest o njihovoj potrebi i korisnosti. S druge strane, ako referendumi imaju karakter plebiscitarne podrške prijedlozima političke elite, manji su izgledi da će građani rado u njima učestvovati. Drugim riječima, ako je referendumska kampanja organizovana tako da nema stvarne slobode raspravljanja i izbora između alternativa, nego je sve samo jedan demokratski cirkus, sa unaprijed poznatim izborom, građani će se teže odlučivati da u tome učestvuju.

Naša praksa

Mnoge države u svijetu predviđaju u svojim ustavima i zakonima mogućnost donošenja određenih odluka neposredno od strane građana – putem referenduma. Uprkos tome, odlučivanje putem referenduma je vrlo rijetko. Izuzetak predstavlja Švajcarska, u kojoj se organizuje veliki broj referenduma, mada je i u ovoj državi predstavnička demokratija dominantna. Glavni razlog rijetkog organizovanja referenduma treba tražiti u protivljenju političkih elita. Istraživanja javnog mnjenja na Zapadu pokazala su da se političke elite protive boljoj pravnoj regulativi i češćem organizovanju referenduma, i da je njihova podrška referendumima manja od 50%, dok se građani, u rasponu od 67 do 85 %, slažu za idejom da referendum treba da ima veću ulogu u procesu odlučivanja. No, kako političke elite zaista upravljaju, građanska volja ne može da dođe do izražaja.

Pravne prepreke široj primjeni referenduma vrlo su brojne i značajne. Tako se dešava da je referendum pravno moguć, iako je praktično vrlo teško ostvariv. Na primjer, zahtijeva se prikupljanje velikog broja potpisa da bi referendum mogao biti raspisan (u Italiji 500.000), što teško mogu postići građanske inicijative ili male političke stranke, koje predlažu raspisivanje referenduma. Drugo, postavlja se kratak rok u kome potpisi treba da budu prikupljeni. Treće, ponekad o osnovanosti referenduma odlučuju nadležni državni organi, kao Ustavni sud u Italiji, tako da trud građana oko prikupljanja potpisa može pasti u vodu. Četvrto, često se predviđa da je referendum samo mogućnost, ali ne i obaveza (tzv. fakultativni referendum), što znači da ne postoji pravna obaveza za njegovo organizovanje (najpoznatiji izuzetak je izjašnjavanje građana Švajcarske o izmjenama Ustava ili usvajanju novog ustavnog teksta).

Peto, u nekim državama referendum je savjetodavni, što znači da odluka građana na referendumu pravno ne obavezuje nosioce državne vlasti. Šesto, dešava se da parlament godinama, pa i decenijama, kao u Italiji, ne donese zakon o referendumu, iako je mogućnost njegovog održavanja predviđena ustavom. Ako nema zakona o referendumu, ne postoji mogućnost njegovog organizovanja, pošto nema pravnog akta, koji bi detaljnije uredio pitanja koja se odnose na njegovo organizovanje.

No, čak i kad su pravni uslovi ispunjeni i povoljni, nije lako organizovati referendum ako to država ne želi. Da bi on uopšte bio organizovan, potrebno je mobilisati veliki broj građana, prikupiti potpise podrške, pod uslovom da država nije njegov inicijator. Da bi ovo bilo moguće, potrebno je posjedovati organizaciju ili barem mrežu aktivista, finansijska sredstva i medijsku pokrivenost aktivnosti. Kad se sve to ispuni, ako se političke elite protive održavanju referenduma, on može propasti, ako se, na primjer, zahtijeva da na njega izađe najmanje 50% birača. Dovoljno je da velike partije ili neke institucije, poput crkve, pozovu građane da bojkotuju referendum, pa da njegov uspjeh bude doveden u pitanje.

Naša praksa poznaje sva graničenja i dileme u vezi organizovanja referenduma. Prvo, pravna regulativa je vrlo loša i „antireferendumska“. Ustavi Bosne i Hercegovine i Federacije Bosne i Hercegovine ne sadrže nijednu izričitu normu o referendumu. O njegovoj dopustivosti može se zaključivati samo na osnovu sadržaja konvencija o ljudskim pravima koje su sastavni dio ovih ustava. Takođe nisu doneseni zakoni o referendumu, što znači da, iako pravno dopušten, referendum nije moguće organizovati. Demokratija je zato strogo predstavnička i elitistička. U Republici Srpskoj, referendum je predviđen Ustavom i uređen posebnim zakonom. Pravna rješenja su takva da referendum ne može igrati veliku ulogu u političkim životima. On može, ali ne mora biti organizovan, a odluka građana je savjetodavnog karaktera. Drugim riječima, demokratija ostaje elitistička, uz privid neposrednog učešća građana.

Političke elite su donošenjem ovakvog zakona destimulisale građane da žele referendum, iniciraju njegovo održavanje ili se izjašnjavaju ako bude održan. Naša praksa ne poznaje referendumsko izjašnjavanje građana u poslijeratnom periodu. Odlučivanje je rezervisano isključivo za političke elite. Tome ne doprinose samo loša ustavna i zakonska rješenja, već i sama priroda našeg političkog sistema i društva u cjelini. Građanima nedostaje demokratske participativne političke kulture. Oni ne osjećaju moralno-političku obavezu da aktivno učestvuju u javnom životu i ne shvataju u dovoljnoj mjeri značaj političke borbe, čiji glavni sudionici ne bi bile političke elite. Društvo je etnički podijeljeno i međusobne borbe nacionalnih političkih elita, samoproglašenih zaštitnika nacionalnih interesa, još uvijek predstavljaju osnovu političkog života. Apatija i nevjerica u mogućnost promjena tjeraju građane da se klone svakog učešća u političkom životu. Siromaštvo, nezaposlenost i drugi socijalno-ekonomski jadi tjeraju ih da se bave egzistencijalnim pitanjima. Sve ovo su razlozi koji dovode do toga da niko ne traži poboljšanje pravnih rješenja o referendumu, kao što je vjerovatno da ni ta poboljšanja sama po sebi ne bi dovela do čestog održavanja referenduma.

U takvim uslovima, glavni organizatori vrlo rijetkih referenduma su političke elite. One time žele da pribave legitimitet za odluku koju treba donijeti. Takav slučaj se upravo događa u Hrvatskoj. Odluku o pristupanju Evropskoj uniji treba da donesu građani, kako bi ona bila neupitna, ne samo danas nego i sutra, kad stvarni efekti pristupanja budu svima vidljivi. Referendumska kampanja pokazuje nekoliko značajnih stvari. Prvo, ona je krajnje jednostrana. Mediji stoje na raspolaganju političkoj eliti koja zagovara referendumsko „da“, dok su protivnici pristupanja svedeni na margine. Zna se da i njih ima, ali njihovi argumenti vrlo teško dolaze do prosječnog građanina. Oni su manje-više prepušteni djelovanju putem interneta, što može imati vrlo organičene učinke. Osim toga, proevropska kampanja se vodi već godinama, jer je pristupanje Uniji stvar višegodišnjih priprema, tako da čak ni ravnopravno učešće evroskeptika u aktuelnoj referendumskoj kampanji ne bi moglo stvoriti utisak zaista slobodnog i demokratskog formiranja javnog mnjenja. Možemo reći da odluka o pristupanju EU ima karakter nametnute odluke, jer građani nisu imali mogućnost da se u dužem vremenskom periodu, svestrano i objektivno upoznaju sa argumentima za i protiv pristupanja.

Čak su predstavnici političke elite povremeno nastupali nervozno i prijeteći, poput ministarke Pusić, koja je zaprijetila građanima da će ostati bez penzija ako Hrvatska ne pristupi EU. Čitava kampanja je više počivala na strahu od negativnog odgovora, kao i na video efektima (slikanje i kratke izjave vodećih političara), nego na stvarnoj raspravi o prednostima i nedostacima pristupanja EU, pogotovo ovim drugim. Budući da je najznačajniju ulogu u kampanji imala politička elita koja je upravo osvojila izbore, jasno je da je svoj politički kapital iskoristila za nametanje svoje volje građanima.

Uprkos tome, značajan broj građana podržava „ne“, koje ne želi niko u političkoj eliti. To je pouzdan znak da referendum ne znači prosto dolaženje do rezultata koje žele političke elite. Zato su one načelni protivnik referenduma i rijetko dopuštaju njegovo održavanje. U Francuskoj i Holandiji 2005. godine, građani su glasali protiv evropskog ustava, iako su se političke elite snažno zalagale za njegovo prihvatanje. Čak i u zemljama u kojima je kampanja izrazito jednostrana, kakav je slučaj u Hrvatskoj, značajan broj građana glasa protiv volje političke elite. To je uslovljeno strahom znatnog broja građana od određenog ishoda ili njihovog uvjerenja da taj ishod nije pozitivan. To uvjerenje može proisteći iz narodnog iskustva ili posmatranja događaja u drugim zemljama, kao što je slučaj sa pristupanjem Hrvatske Evropskoj uniji. Tako je relativna sloboda informacija donijela mogućnost relativno slobodnog formiranja mišljenja.

Rezultati referenduma u Hrvatskoj takođe su indikativni za izvođenje zaključaka o zrelosti naroda da samostalno odlučuje. Za pristupanje Uniji glasalo je 66% građana, dakle dva puta više nego što je bilo protiv. Iz toga bi se moglo zaključiti da je narod slijedio političku elitu. Ali, da li je to zaista tako? Jeste ako se uzme u obzir samo ovaj omjer. Treba, međutim, voditi računa o cjelini građana. Izlaznost na referendum je samo 45%, što je manje od svih drugih država, u kojima su se građani izjašnjavali o pristupanju EU. Političke elite, dakle, nisu uspjele privoljeti građane da učestvuju na referendumu. Istina je da to ne znači automatski da su oni protiv, mada i takvih ima jako puno, već da jednostavno odbijaju da učestvuju u toj demokratskoj farsi, smatrajući da je ishod ionako unaprijed odlučen, da nemaju dovoljno informacija da bi odlučivali, ili, pak, da nemaju mogućnost da zaista demokratski odlučuju, pošto argumenti onih protiv pristupanja suštinski bili prikriveni.

Referendum može biti moćno sredstvo učešća naroda u odlučivanju. Da li će zaista biti tako, zavisi od niza faktora, koje nije lako ispuniti, ali nisu nedostižni. Neophodna su demokratska pravna rješenja, koja će omogućiti građanima da bez mnogo prepreka zahtijevaju organizovanje referenduma, koji će biti obavezujući, a ne samo savjetodavni. Da bi ta pravna rješenja mogla zaživjeti, neophodna je demokratska politička kultura, koja se stvara generacijama. Potrebno je da građani ne budu ravnodušni prema referendumskom pitanju i da imaju relativno otvoren pristup informacijama o pitanju na koje treba da daju odgovor. Kad ti uslovi budu ispunjeni, referendum će razviti snažan demokratski potencijal.