Profesor Ustavnog prava, sudija Kantonalnog suda u Mostaru, član ekspertne radne grupe za izmjene Statuta Grada Mostara, prof dr. Nurko Pobrić govori za AbrašMEDIA.
Razgovarao: Osvit Seferović (AbrašMEDIA)
Možete li nam pojasniti sam pojam lokalne samouprave i u čemu se ogleda specifičnost Mostara u odnosu na druge gradove ili opštine?
Prof. dr. Nurko Porbić: Pojam lokalne samouprave sam po sebi terminološki govori šta bi po svom sadržaju trebao da znači. Najjednostavnije rečeno, to je pravo građana da upravljaju lokalnim poslovima, neposredno ili preko izabranih organa.
Specifičnost Grada Mostara u odnosu na ostale jedinice lokalne samouprave ogleda se u tome što je Grad Mostar, prema Ustavu Federacije BiH, Grad koji ima nadležnosti opštine, to je njegova razlika ili tačnije jedna od razlika. Druga specifičnost je način upravljanja gradom Mostarom, to jest struktura gradske vlasti: gradonačelnik se bira posredno, to jest biraju ga vijećnici Gradskog Vijeća. Također, Statut Grada Mostara, oslanjajući se na odredbe Ustava FBiH, propisuju takozvane etničke kvote u Gradskom Vijeću, kao i mogućnost korištenja instituta vitalnog nacionalnog interesa (što je slučaj i u kantonima, u entitetima ili na državnom nivou). To su te specifičnosti koje ne postoje u drugim jedinicama lokalne samouprave u BiH, prvenstveno u FBiH, dok su jedinice lokalne samouprave u RS-u malo drugačije uređene.
Možete li nam ukratko opisati evoluciju gradske vlasti ili uporediti današnju situaciju, sa aspekta gradske vlasti, sa onom iz socijalizma?
Prof. dr. Nurko Porbić: Izvršene su značajne transformacije i postoje značajne razlike. U bivšem, socijalističkom sistemu nismo imali načelnika opštine, imali smo predsjednika skupštine opštine, imali smo jedan, nazovimo ga tako, opštinski parlament – to jest skupštinu opštine, a predsjednik skupštine otprilike je imao neke nadležnosti i neke funkcije današnjeg načelnika. Postojali su organi uprave opštine, s tim što su tadašnje opštine imale daleko više nadležnosti nego što imaju današnje. To je temeljna razlika. Predsjednik skupštine nije bio biran direktno, birali su ga odbornici. On je imao neka ovlaštenja kao samostalni organ, a postojao je jedan izvršni organ vlasti koji se zvao izvršni odbor. To je bila lokalna vlada, ako je tako možemo nazvati.
Danas ne postoji kolegijalni organ uprave, današnja Gradska Uprava npr. ne odgovara nekadašnjem izvršnom odboru. Izvršnu vlast danas personificira primarno načelnik, odnosno gradonačelnik. On ima određene službe, ali one nisu klasični organi uprave. Nema, dakle, kolegijalnog organa uprave kao što je to bio slučaj u bivšem sistemu. To je ta razlika – danas pričamo o monokratskom sistemu vlasti, gdje izvršnu vlast sačinjava jedna osoba.
Građani su danas često zbunjeni kada govorimo o raspodjeli nadležnosti između različitih nivoa vlasti (Grad, kanton, entitet…). Šta su zapravo ovlasti Gradskog Vijeća i Gradske Uprave Grada Mostara?
Prof. dr. Nurko Porbić: Grad Mostar ima nadležnosti opštine, a u Ustavu FBiH je određeno vrlo kratko da lokalna vlast ima neke izvorne nadležnosti kao što je oblast zaštite ljudskih prava generalno, (zaštita ljudskih prava je propisana kao obaveza svih nivoa vlasti). Postoji također jedna odredba koja je prilično nejasna; opština je dužna voditi računa o zaštiti nacionalnih interesa, što je, dakle, prilično neodređeno i nejasno. Sve druge nadležnosti su zapravo nadležnosti koje su pojedinim zakonima prenesene u nadležnost jedinicama lokalne samouprave.
Evropska povelja o lokalnoj samoupravi, koja je akt Vijeća Evrope, a koju je usvojila BiH (ova Povelja je više politički, a manje pravni akt, mada na neki način obavezujući), za lokalnu samoupravu kaže da je to primarno zakonska kategorija, a ako je moguće i ustavna kategorija, što znači da je takav jedan akt međunarodnog karaktera za lokalnu samoupravu primarno zakonska kategorija, a državama koje Povelju prihvate omogućava da ovlaštenja lokalne samouprave urede i ustavno. Međutim, Ustav BiH ne poznaje lokalnu samoupravu – to je dakle entitetska kategorija. Osim toga, u FBiH situacija je još specifičnija zbog postojanja kantona. Na snazi su, dakle, Federalni zakon o lokalnoj samoupravi, a potom i kantonalni zakoni koji su u suštini prepisani zakon FBiH, koja je najvećim dijelom regulisala ovu materiju. U RS-u nema kantona, vlast se dijeli između opština i entiteta, te stoga, u RS-u opštine imaju veće nadležnosti nego u FBiH.
Profesore Pobrić, Vi ste bili član ekspertne radne grupe za izmjene statuta Grada Mostara. Kakvo je Vaše radno iskustvo u pomenutoj grupi i kako bi se po Vama mogla riješiti kriza lokalne samouprave u Mostaru?
Prof. dr. Nurko Porbić: U javnosti je, na neki način, namjerno ili nenamjerno, stvorena pogrešna percepcija o toj radnoj grupi. Radnu grupu formiralo je Gradsko Vijeće na prijedlog klubova Bošnjaka, Hrvata i Srba u Gradskom Vijeću. Ta skupina eksperata je imala mandat u trajanju od mjesec dana, a njen cilj je zapravo bio konsensualno pronalaženje prijedloga vezanih za izvršenje odluke Ustavnog suda BiH čijom odlukom su proglašene neustavnim određene odredbe Statuta Grada Mostara, kao i određene odredbe Izbornog zakona BiH. Dakle, to je bio naš zadatak. Rad ekspertne radne grupe nije rezultirao usaglašavanjem stavova, niti zajedničkim prijedlogom rješenja.
Na početku našeg rada naišli smo na problem kojeg smo zajednički uočili. Naime, Parlamentarna skupština BiH nije izvršila izmjene zakona, mada joj je dat i određen rok za izmjene. Koliko znam, formirana je i komisija u tu svrhu, međutim, do izmjene zakona, to jest usklađivanja zakona sa odlukom Ustavnog suda BiH nije došlo, a tek nakon toga su se mogle izvršiti promjene Statuta Grada Mostara kroz Gradsko Vijeće i pripadajuće radne grupe. Dakle, čak i da smo postigli neki konsensuz i utvrdili neke prijedloge, ti prijedlozi zavisili bi od izmjena koje bi se morale desiti u Izbornom zakonu BiH. To je redoslijed stvari.
Našoj radnoj grupi je istekao mandat i ona više ne postoji, do konsensuza nije došlo, ali sve i da jeste, naši prijedlozi bi bili neprimjenjivi sve dok Parlamentarna Skupština BiH ne promijeni, to jest uskladi Izborni zakon sa odlukom Ustavnog Suda BiH.
U jednom intervju koji ste dali nedavno rekli ste da je radna grupa imala 4 prijedloga promjena Statuta Grada Mostara, od kojih su hrvatski i bošnjački u skladu sa odlukom Ustavnog suda BiH, dok srpski prijedlog i prijedlog SDP-a nisu. Možete li nam malo pojasniti o kakvim prijedlozima je riječ?
Prof. dr. Nurko Porbić: Ja sam, da tako kažem, možda i shvatio nepotrebnost osnivanja pomenute ekspertne radne grupe, a pogotovo nepotrebnost, bar što se tiče mene i moje pozicije, da ulazim u neke rasprave političkog karaktera. U toj radnoj grupi odlučio sam da, kao ekspert, dam svoj komentar u vezi 4 već egzistirajuća prijedloga, odnosno, u kojoj mjeri su ti prijedlozi u funkciji izvršenja odluke Ustavnog suda BiH, pa sam iznio slijedeće mišljenje:
Prijedlog kluba Hrvata iz Gradskog Vijeća u funkciji je izvršenja odluke, jer taj klub predlaže da Mostar bude jedna izborna jedinica uz postojeće etničke kvote, zaštitu vitalnog nacionalnog interesa itd. I u tom smislu, taj prijedlog je najbliži funkciji izvršenja pomenute odluke, s tim što bi i ovaj prijedlog zahtijevao izmjene ustava FBiH. Dakle, trebale bi biti izvršene izmjene ne samo Izbornog zakona, već i Ustava FBiH (koji spominje gradska područja Mostara kao izborne jedinice, što bi, u slučaju da ovaj prijedlog bude usvojen trebalo prestati važiti).
Prijedlog kluba Bošnjaka je, zapravo, donošenje sasvim novog Statuta Grada Mostara, na način na koji je status Grada definisan i regulisan u Ustavu FBiH (a to je da se Grad sastoji od dvije ili više opština, ima svoje nadležnosti itd). Taj prijedlog, ako bi se prihvatio, zahtijevao bi radikalniju izmjenu Izbornog zakona i značajniju izmjenu Ustava FBiH. To bi značilo da je odluka Ustavnog suda BiH bespredmetna, jer sve sporne, neustavne odredbe, više ne bi postojale. Da podsjetim, riječ je o nesrazmjeru između broja glasača u različitim mostarskim izbornim jedinicama u kojima se bira po isti broj vijećnika za Gradsko Vijeće (bez obzira na broj birača), kao i o diskriminaciji glasača iz Centralne gradske zone (koja nije bila opština I građani nemaju pravo birati vijećnike).
Prijedlog SDP-a nije bio u funkciji izvršenja odluke Ustavnog suda BiH. SDP je iznio dva alternativna prijedloga: prvi se sastoji u tome da ostane 6 izbornih jedinica, ali da po 3 vijećnika iz svakog gradskog područja budu iz različitih konstitutivnih naroda. Drugi prijedlog SDP-a tiče se Centralne gradske zone, dakle, SDP predlaže da se građani iz Centralne gradske zone sami odluče za koju područnu listu će glasati ili da Centralna gradska zona postane sedmo gradsko područje i posebna izborna jedinica. Prijedlog SDP-a bi, po mome sudu, samo dodatno zakomplicirao i ovako prilično kompliciranu strukturu grada Mostara.
Prijedlog kluba Srba iz Gradskog Vijeća je bio prilično neodređen. Taj prijedlog bi sigurno zahtijevao radikalnu promjenu Statuta ili donošenje novog Statuta Grada Mostara. Navedeni prijedlog ide u pravcu podjele Mostara na 5 mjesnih samouprava (pojam mjesna samouprava je neodređen i ne postoji u ustavnoj terminologiji kod nas) iz kojih bi se birao jednak broj vijećnika iz konstitutivnih naroda i jedan broj Ostalih itd. Dakle, ne bi se moglo reći da je ovaj prijedlog u funkciji izvršenja odluke Ustavnog suda BiH.
To su 4 ponuđena prijedloga. Kolege iz radne grupe iz reda hrvatskog naroda su se opredijelili za hrvatski prijedlog, kolega iz bošnjačkog naroda iz radne grupe je podržao bošnjački prijedlog, a ja sam se suzdržao opredjeljivanja te sam samo dao komentar na prijedloge, odnosno protumačio sam koji su od prijedloga u funkciji izvršenja presude, a koji nisu, što je u suštini i bila naša primarna zadaća.
Koje bi po Vašem mišljenju bilo najpravednije rješenje političke (izborne) krize u Mostaru?
Prof. dr. Nurko Porbić: Odluka Ustavnog suda BiH je jasna i ona bi mogla biti izvršena na dva načina. Jedan od načina ne bi zahtijevao promijenu Ustava FBiH, ali bismo ostali bez riješenja za Centralnu zonu Mostara, što je možda i najteži problem. Dakle, u tom slučaju (odluka je išla u tom smijeru, barem sam je ja tako čitao), broj vijećnika iz gradskih područja bi se promijenio, odnosno broj vijećnika bi bio varijabilan u odnosu na broj glasača. Odnosno, broj vijećnika iz gradskih područja ne bi više bio po 3 iz svakog područja kao do sada, već bi varirao od 1 do 5 vijećnika srazmjerno broju birača u gradskim područjima. Međutim, kao što sam podvukao, time se ne bi riješilo pitanje Centralne gradske zone. Drugi način bi zahtijevao promjenu Ustava FBiH: Formalno-pravno gledajući, odluka Ustavnog suda BiH bila bi primjenjiva prijedlogom kluba Hrvata iz Gradskog Vijeća, dakle, Mostar bi u ovom slučaju postao jedna izborna jedinica.
Mostar se može organizirati i na druge načine, npr. kao Grad Sarajevo, sa više opština. Da li je to dobro ili nije, to je stvar lične procjene. Mostar se može urediti i kao opština, jer u suštini, de facto, to Mostar i jeste sa svojim nadležnostima, mada nije po načinu strukture lokalne uprave. Teško je reći koje riješenje je najbolje, jer stvari treba promatrati u društvenom, političkom i drugim kontekstima.
Kako Vi gledate na odnos između Gradskog Vijeća i Gradske Uprave Grada Mostara? Veoma često vijećnici upiru prstom ka Gradskoj Upravi kada se traže odgovorni za (ne)urađeno. Kakvom Vam se čini percepcija gradske vlasti u očima Mostaraca?
Prof. dr. Nurko Porbić: O radu Gradskog Vijeća i Gradske Uprave znam koliko i prosječan građanin, dakle nemam nikakav poseban uvid. Ako je to tako kao što Vi kažete, ako Gradsko Vijeće kritikuje rad Gradske Uprave na čijem čelu je gradonačelnik, Gradsko Vijeće ima mehanizme da to popravi. Stvari se ne bi trebale završiti samo na kritici. Postoje mehanizmi koje posjeduje i gradonačelnik, među kojima sankcije za propuste pojedinca, službi, odjela Gradske Uprave.
Generalno, čini mi se da su građani Mostara vrlo malo informisani o radu i Gradskog Vijeća i Gradske Uprave. Mislim, to je moj utisak, (nemam nikakve egzaktne podatke o tome), da građani u principu dijele mišljenje da Gradska Uprava svoj posao radi vrlo loše. Čini mi se da je to generalni utisak većine građana Mostara. Slično je i sa Gradskim Vijećem. O radu Gradskog Vijeća građani mogu saznati ako nešto pročitaju u novinama, a vrlo malo se piše o tome, ili iz drugih medija koji veoma šturo prenose rad Gradskog Vijeća, pogotovo od prestanka sa radom lokalne TV kuće. Mi zapravo nemamo odgovarajuće informisanje javnosti o radu Gradskog Vijeća i Gradske Uprave. To je moj utisak, o tome naravno, ne posjedujem nikakve istraživačke rezultate.
Možete li nam, kao sudija Kantonalnog suda, dati jedan mali uvid u najčešće tužbe i žalbe građana protiv organa uprave u Gradu Mostaru?
Prof. dr. Nurko Porbić: Kroz taj segment može se izvući jedan sasvim pouzdan zaključak o (n)efikasnosti rada Gradske Uprave u ovoj sferi i neposrednog odnosa prema građanima, kao i rješavanju zahtijeva, odnosno obaveza organa uprave prema građaninu.
Kantonalni sud u Mostaru je nadležan da rješava upravne sporove. Da budem jasan, to su sporovi između vlasti i pojedinca (ili pojedinaca). Kantonalni sudovi se uglavnom izjašnjavaju o zakonitosti drugostepenih upravnih akata (po žalbi građana na odluke nižih organa).
Kada su u pitanju akti grada Mostara, odnosno akti Gradskog Vijeća Grada Mostara, to su naprimjer rješenja o dodjeli gradskog građevinskog zemljišta. Naša iskustva iz Kantonalnog suda u Mostaru u odnosu na gradske službe i na neka kantonalna ministarstva nisu baš pozitivna. Značajan broj akata, prvostepenih, a potom i drugostepenih, su poništeni, jer su nezakoniti iz ovog ili onog razloga. S druge strane, pogotovo prije par godina, u oblasti stambenih odnosa (vraćanja zaposjednutog stana npr.) imali smo takozvanu šutnju uprave.
To je slučaj kada se u po zakonu predviđenom roku o zahtjevu građanina ne odluči. Rokovi su propisani zakonom. Trideset dana od dana kada građanin podnese zahtijev, administracija je dužna odlučiti o tom zahtjevu. O nekim zahtjevima nije se odlučivalo godinama, što je drastično prekoračenje roka. Mnogi građani koji nisu bili u mogućnosti angažirati advokata nisu znali da imaju određene zakonske mogućnosti i da mogu podnijeti tužbu zbog šutnje administracije. Neke nevladine organizacije koje su pružale pravnu pomoć odigrale su u tom periodu značajnu ulogu. Međutim, građani koji nisu mogli doći do takvih organizacija, a nisu bili u mogućnosti angažirati advokata, zaista su bili uskraćeni za neka svoja prava, posebno u stambenoj oblasti, a kasnije i u nekim drugim oblastima.
Za kraj našeg intervjua, postavio bih Vam jedno pitanje koje se ne tiče samo Mostara i Mostaraca, već svih glasača na lokalnom nivou: kako građani mogu utjecati na rad lokalnih organa vlasti nakon izbora, da li postoje neki mehanizmi nadgledanja rada gradske vlasti?
Prof. dr. Nurko Porbić: Postoje neki institucionalni, i neki, uslovno rečeno, vaninstitucionalni mehanizmi. Ovi drugi su utjecaj javnog mnjenja, javnosti, civilnog društva itd, a institucionalni mehanizmi su mogućnost utjecaja birača na opoziv načelnika/gradonačelnika. To je, dakle, slučaj u svim opštinama osim u Mostaru, jer se svuda osim u Mostaru načelnik bira direktno. Postoje zakonski propisi, ako određen broj glasača traži da se pokrene procedura opoziva, vlast je dužna to pravo građana sprovesti u djelo.
Inače, veoma je interesantna razlika između direktnog i indirektnog izbora načelnika/gradonačelnika. Relacije u odnosu na građane s jedne, i u odnosu na gradsko/opštinsko vijeće s druge strane su različite. Da li je bolje jedno ili drugo rješenje?
Direktan izbor načelnika/gradonačelnika se smatra demokratskijim načinom izbora i načelniku daje veći legitimitet. Međutim, pri direktnom izboru može doći do praktičnih problema, npr. ako načelnik dolazi iz stranke koja nema većinu u opštinskom vijeću, može doći do raznih blokada, pokušaja opoziva itd. Također, imajući u vidu nedostatak političke kulture u BiH i generalno na Balkanu, postoji opasnost da se direktno izabrani načelnik transformiše u autoritativnu ličnost i prisvoji za sebe veća ovlaštenja od propisanih. To je mogući nedostatak direktnog načina izbora, no ipak, mislim da je faktor legitimiteta prevalirajući. S druge strane, zbog povjerenja koje mu je ukazano, načelnik/gradonačelnik, bi trebao da iskaže jednu veću odgovornost prema građanima.
Ovaj tekst je dio serijala PLANETA MOSTAR
Već više od dvije dekade, uz brojne oscilacije intenziteta, hercegovačko središte piše najdramatičnije stranice svoje istorije. Kako je Mostar od privredno razvijene, kulturno bogate, ljudski autentične sredine postao politički grad slučaj utrnulog duha u kojem vlada pasivnost, urbanističko nasilje i ordinarna vulgarnost? Na koji način se otrgnuti demonima bliske prošlosti, postoji li politički model koji vodi ka pacifikaciji grada na Neretvi? U susret lokalnim izborima u BiH, koji samo u Mostaru neće biti održani na vrijeme, i u sjeni odluke Ustavnog suda BiH o izbornim promjenama koje moraju biti sprovedene u Mostaru, redakcija AbrašMEDIA pripremila je, uz izuzetne sagovornike, seriju članaka, intervjua, anketa, audio i video zapisa o današnjem Mostaru. Neka to bude naša kontribucija skrivenom plamenu ljubavi i harmonije za kojeg vjerujemo da tinja negdje duboko u mostarskoj kotlini.