Bosna i Hercegovina već 14 mjeseci nema državnu vladu. Na osnovu te činjenice izvode se različiti zaključci. Po jednima, to što nije izabran Savjet ministara, dokaz je da je Bosna i Hercegovina nefunkcionalna i, u krajnoj liniji, nemoguća država. Po drugima, to je dokaz da treba izvršiti radikalnu ustavnu reformu, pošto je očigledno da država ne može funkcionisati na ovakav način. Svako koristi situaciju da opravda svoje političke stavove. Ili država uopšte ne može funkcionisati, ili ne može funkcionisati ovakva kakva jeste. Možda postoji i treći razlog – nespremnost političkih elita na kompromis i saradnju, što ne mora imati veze sa kvalitetom ustavnih rješenja.
Piše: Goran Marković (AbrašMEDIA)
Ustav po sebi može predstavljati smetnju efikasnom funkcionisanju države, kao što ga može i olakšavati. Međutim, ni najbolje napisan ustav ne može obezbijediti političku stabilnost i saradnju ako nema volje za njima. Umjesto što se stalno raspravlja o nedostacima Ustava, možda bi bilo bolje raspravljati o nedostacima političkih elita. Treba promijeniti pitanje, umjesto što se stalno mijenjaju (uvijek neadekvatni) odgovori. Nije pitanje šta nedostaje Ustavu, već šta nedostaje nacionalnim političkim elitama. Dobile su vlast koju neće da uzmu. Ili ne mogu, iz nekih razloga?
Zašto nema vlasti?
Savjet ministara nije formiran zato što nacionalne političke elite ne mogu da se dogovore o podjeli fotelja, ili zato što ne mogu da se dogovore o konceptu po kome bi vlast bila podijeljena, ili iz oba razloga. Čini se da je odsustvo zajedničkog koncepta osnovni uzrok. On je povezan s teškoćama da se podijele funkcije. One bi se lako podijelile kad bi postojali zajednički principi po kojima bi se to činilo.
Osnovno pitanje je ko treba da čini Savjet ministara. Da li u njegov sastav treba da uđu etnički ili politički Srbi, Hrvati i Bošnjaci? Drugim riječima, da li to treba da budu oni Hrvati, Bošnjaci i Srbi koji su to rođenjem i opredjeljenjem, ili oni koji imaju legitimitet dobijen od svojih sunarodnika? Ustav ne rješava ovo pitanje, jer ne sadrži nijednu odredbu o nacionalnom sastavu Savjeta ministara.
Vlada je odraz parlamentarne većine, a u parlamentu sjede predstavnici građana. Savjet ministara, dakle, predstavlja građane, barem formalno. U Bosni i Hercegovini ovaj zaključak ne važi bezuslovno. Savjet ministara mora predstavljati i konstitutivne narode, kao i građane. Razlog treba tražiti u podijeljenosti bosanskohercegovačkog društva. Savjet ministara je politički značajna i uticajna institucija. On nije prost izvršni organ, već stvarni kreator politike koju Parlamentarna skupština usvaja. Zato nije svejedno koji Bošnjaci, Srbi i Hrvati će biti izabrani u Savjet ministara, odnosno da li će Ostali i u kojem broju biti u njemu predstavljeni.
Ustav Bosne i Hercegovine i Zakon o Savjetu ministara nisu od pomoći u rješavanju osnovne dileme – koji princip slijediti prilikom određivanja sastava Savjeta ministara. Zakon samo određuje nacionalni sastav Savjeta ministara. Jasno je da Savjet ministara mora imati politički legitimitet. On, dakle, mora uživati političku podršku skupštine. Pitanje je, međutim, koga u skupštini. Da li je dovoljno da ga podržava samo Predstavnički dom ili i Dom naroda? Ako je dovoljno da ga podržava samo Predstavnički dom, može se dogoditi da u Savjet ministara budu izabrani ministri iz reda jednog konstitutivnog naroda koji ne odražavaju volju većine birača iz reda tog naroda koji su izašli na izbore. Slijedi novo pitanje: da li je uopšte potrebno da ove ministre smatraju legitimnim njihovi sunarodnici ili je dovoljno da ih smatraju legitimnim građani, nezavisno od njihove nacionalne pripadnosti?
Opet se krećemo oko koncepta po kome vlast treba da bude sastavljena i da funkcioniše. Tri naroda su predstavljena krajnje neravnomjerno u Predstavničkom domu. To nije ništa neobično, pošto je ovo predstavništvo građana. Ako izbor Savjeta ministara ostane u rukama Predstavničkog doma, može se dogoditi da njegov sastav ne bude prihvatljiv većini pripadnika jednog konstitutivnog naroda i njegovoj političkoj eliti. Takav Savjet ministara suočava se sa opasnošću bojkota od strane Doma naroda, ukoliko u njemu većinu u jednom klubu delegata ima politička stranka ili koalicija protiv čije volje je izabran. Iako je Savjet ministara formalno biran samo od Predstavničkog doma, on faktički mora uživati podršku i Doma naroda. U suprotnom, rad dviju važnih državnih institucija, Parlamentarne skupštine i Doma naroda, bio bi blokiran.
Zato je važno da se utvrde politički principi po kojima će se odvijati formiranje i funkcionisanje Savjeta ministara. Osim toga, treba odrediti da li je prihvatljivo da Savjet ministara bira samo Predstavnički dom, ili u tom postupku treba da učestvuje i Dom naroda. Učešće Doma naroda u ovom postupku umanjuje mogućnost izbora Savjeta ministara čiji članovi bi bili nelegitimni u očima jednog konstitutivnog naroda. Ovaj problem je naročito izražen pri izboru hrvatskih ministara, mada se može javiti i u drugim slučajevima.
Dosad se ovi problemi uglavnom nisu javljali, jer su glasovi bili raspodijeljeni tako da su najjače političke stranke mogle izabrati svoje predstavnike u Savjet ministara. Međutim, vremenom dolazi do prirodne polarizacije biračkog tijela unutar svakog konstitutivnog naroda i u formiranju vlasti učestvuje veći broj političkih stranaka. Prvobitne tročlane koalicije (SDS-SDA-HDZ) vremenom postaju brojnije, pa trenutno u pregovorima o formiranju vlasti učestvuje šest političkih stranaka, po dvije iz reda svakog konstitutivnog naroda. Ova politička promjena po sebi ne uzrokuje probleme ako političke stranke nisu suviše programski udaljene, pa se mogu dogovoriti o minimumu zajedničkog programa. U suprotnom, nije moguće formirati Savjet ministara. To nam se trenutno događa. Sistem ima dvostruku grešku. S jedne strane, nije do kraja promišljen način izbora Savjeta ministara, pa se može dogoditi da država nema vladu duže od godinu dana, a da iz toga ne slijede bilo kakve političke sankcije, poput raspisivanja vanrednih izbora. S druge strane, nisu precizirani politički principi za izbor Savjeta ministara, tako da sve zavisi od odnosa snaga političkih stranaka i ishoda njihovih pregovora, koji može biti vrlo različit u zavisnosti od situacije. Može se dogoditi da birači smatraju legitimnim članove Savjeta ministara koji pripadaju njihovim konstitutivnim narodima, ali je moguće i suprotno, da birači iz reda jednog naroda smatraju da ministri iz reda njihovog naroda nisu legitimni. U tom slučaju, nije dovoljno što se pretpostavlja da ministri uživaju građanski legitimitet, pošto ih je izabrala većina poslanika u Predstavničkom domu, jer ne uživaju etnički legitimitet, pošto ne uživaju podršku jednog konstitutivnog naroda. Rješenje je u tome što Savjet ministara mora uživati dvostruki legitimitet – građanski i etnički, odnosno mora uživati podršku ne samo Predstavničkog doma, koji ga bira, već i Doma naroda, koji ga mora podržavati nakon izbora.
Bošnjačke stranke zagovaraju tzv. građanski koncept, po kome je dovoljno da u Savjetu ministara budu članovi iz reda svih konstitutivnih naroda, koje su predložile političke stranke koje imaju parlamentarnu većinu. Dakle, ako SDP i SDA, u koaliciji sa manjim strankama, mogu predložiti i izabrati ministre iz reda drugih naroda (srpskog i hrvatskog), potpuno je beznačajno što za njih ne želi glasati većina srpskih ili hrvatskih poslanika, pošto ih podržava većina od ukupnog broja poslanika. Srpske i hrvatske stranke zagovaraju etnički koncept, po kome članovi Savjeta ministara treba da pripadaju nacionalnim strankama koje uživaju većinsku podršku svojih naroda.
Kako su sve parlamentarne stranke isključivo ili dominantno jednonacionalne, izbor između ovih koncepata nije isto što i izbor između građanskih i nacionalnih stranaka. Ovo je izbor između koncepta bošnjačkih stranaka, koje brojčanom nadmoćnošću u Predstavničkom domu žele postići hegemoniju, i srpskih i hrvatskih stranaka, koje žele sačuvati svoje pozicije pri izboru Savjeta ministara, pozivajući se na svoj izborni nacionalni legitimitet.
Savjet ministara je uvijek velika koalicija. Njega čine pripadnici političkih stranaka sva tri naroda. Problem nastaje onda kad pripadnici jednog naroda glasaju za političke stranke koje pripadaju nepomirljivim koalicijama, kao što je trenutno slučaj sa hrvatskim biračima. Većina njih glasa za HDZ i HDZ 1990, ali manji dio daje podršku SDP-u, HSP-u i Lijanovićima. U tom slučaju nije realno da sva ministarska mjesta dobiju dva HDZ-a. S jedne strane, ne može se sa sigurnošću tvrditi koliki broj Hrvata glasa za ostale parlamentarne stranke, da bi se mogla utvrditi proporcija u raspodjeli hrvatskih mjesta u Savjetu ministara. S druge strane, dva HDZ-a ne mogu tvrditi da su ekskluzivni predstavnici hrvatskog naroda, pa da im pripadnu sva ministarska mjesta. Problem izgleda nerješiv.
Birači se u velikoj većini opredjeljuju kao pripadnici konstitutivnih naroda, odnosno glasaju za nacionalne političke stranke. To, naravno, nije dobro. Ljudi nisu samo pripadnici određenih nacija već i drugih društvenih grupa – klasa, slojeva, profesija, itd. Zašto bi bili politički predstavljeni samo kao pripadnici nacija? Ako bi se politički život sveo na to, imali bismo jednodimenzionalnog čovjeka. Takav je upravo bosanskohercegovački čovjek. On, međutim, ima različite interese, od kojih neke ostvaruje kao pripadnik društvenih grupa koje prevazilaze etničke, a u Bosni i Hercegovini i entitetske, okvire. Zato nije prirodno da svi ti različiti interesi budu zanemareni u korist samo jednog – etničkog.
U Bosni i Hercegovini se upravo to događa. Uprkos tome, proces podjela unutar svake nacije se produbljuje. Podjele su očigledne ne samo između naroda već i u svakom pojedinom narodu, što nacionalne političke elite uporno prikrivaju. Klasno-socijalna diferencijacija unutar svakog naroda je ništa, etnička diferencijacija između građana Bosne i Hercegovine je sve.
Takvo stanje treba prevazilaziti, ali to je nemoguće učiniti vještačkim putem, kako pokušavaju političke stranke koje zagovaraju tzv. građanski koncept. Imati Željka Komšića u Predsjedništvu ili nekog sličnog u Savjetu ministara, nije rješenje problema, već stvaranje problema. To što su za Komšića, iako Hrvata, glasali prevashodno Bošnjaci, svakako je pohvalno, ali ne predstavlja rješenje problema, zato što je sistem skrojen tako da u institucijama budu legitimni predstavnici konstitutivnih naroda.
Danas protiv Bosne najviše rade veliki Bosanci. To su oni koji prave političke kalkulacije o izboru svojih predstavnika u državne institucije, iako znaju da će time izazvati novu političku krizu. Šta su dobili? Predstavnici SDP-a su izabrani u pojedine institucije kao predstavnici hrvatskog naroda, iako Hrvati za njih nisu glasali. Posljedica toga bila je nova nacionalistička homogenizacija Hrvata oko HDZ-a. Tako više nije bitno da li HDZ vodi dobru ili lošu ekonomsku i socijalnu politiku, ili da li ugnjetava Bošnjake i Srbe u kantonima i opštinama kojima upravlja. Jedino važno je da su Hrvati ugnjeteni u Bosni i Hercegovini. Tako je SDP, ističući da se bori za multietničku Bosnu i Hercegovinu, doprinijela jačanju hrvatske nacionalističke desnice.
Ovakav ili onakav sastav Savjeta ministara nema velikog značaja za socijalno-ekonomsko stanje u društvu, pošto ova institucija ne vodi ekonomsku i socijalnu politiku. Stoga ne možemo tvrditi da će se bilo šta promijeniti u ovom pogledu u Bosni i Hercegovini. Političke stranke koje pregovaraju o formiranju Savjeta ministara već vrše vlast u entitetima. Rezultati njihove neoliberalne politike su vidljivi. Zato se ne mogu očekivati bilo kakve promjene nakon formiranja Savjeta ministara, pogotovo što je ova institucija bez stvarnih nadležnosti u oblastima koje najviše određuju svakodnevni život ljudi.
Da bi sistem konstruisan u Dejtonu mogao funkcionisati, potrebna je spremnost političkih elita na kompromis. Drugim riječima, one treba da budu spremne da dopuste funkcionisanje sistema. Ni najbolje zamišljen sistem, ni najsavršeniji mogući ustav ne mogu zaživjeti ako nema spremnosti za to. U Bosni i Hercegovini upravo nedostaje spremnosti da se omogući njeno funkcionisanje kao države. Političke elite su se razigrale. One zagovaraju svoje maksimalne političke ciljeve. Jedni su protiv države, a drugi protiv entiteta. Dva ekstrema, koja se isključuju, zapravo se najbolje dopunjuju. Dokle god jedni ugrožavaju državu, zagovarajući njeno ukidanje, drugi jačaju, tobože je braneći i zalažući se za ukidanje entiteta. I obrnuto. Taktika «zavadi pa vladaj» savršeno funkcioniše. Otklanjanje svih nedostataka Ustava i stvaranje skoro savršenog ustavnopravnog sistema ne mogu mnogo pomoći. Problem je u političkim elitama i njihovim interesima.